【摘要】

建筑工程概算是指在工程建设过程中，根据不同阶段的设计文件的具体内容和有关定额、指标及取费标准，预先计算和确定建设项目的全部工程费用的技术经济文件，其主要分为设计概算、修正概算、施工图预算、施工预算等。本文对当前政府投资建设中，项目超概算管理体制、制度、监管等方面存在的主要问题进行了深入细致的剖析，并从强化投资项目管理、健全投资决策机制、改进管理方式等方面进行阐述。

【关键词】

工程概算；超概算成因；意见建议；前言近年来，政府性投资项目超概算问题严重，这些投资项目超概算不仅使单个建设项目的预算管理失控，直接影响建设项目的投资绩效，同时也干扰了当年财政总预算和项目预算的执行，并将影响以后年度的财政预算安排，突破预算的某些因素及做法给涉及人员带来深层次的思考。

一、政府投资建设项目概算的含义：

建设项目概算是项目建设单位向国家计划部门申请建设项目立项或国家对立项项目进行决策时，依据建设项目在规划、项目建议书、设计任务书等不同阶段的相应投资总额而编制的经济文件，是确定整个建设项目从筹建到竣工交付使用所预计花费的全部费用的文件，是由各单项工程综合概算、工程建设其他费用、建设期贷款利息、预备费、固定资产投资方向调节税和经营性项目的铺底资金概算所组成的。

二、政府投资建设项目概算的作用：

1、它是国家建项目是否继续进行初步可行性研究报告的依据。

2、它是国家审批项目建议书、批准设计任务书的依据。

3、它是施工、监理、设计等单位签订合同和推行建设项目投资责任制的依据。

4、它是筹措建设项目资金，编制用款计划，签订贷款合同以及划拨资金进行会计核算和加强基建财务管理的依据。

5、它是建设项目前期准备、工程结算、决算、竣工验收以及建设支出与概算投资比较，考核工程项目建设成本，分析投资效果的依据。

三、政府投资建设项目概算的问题：

近些年来，政府投资建设项目概算中发现存在以下普遍性问题：

1、建设项目概算投资控制失控，竣工决算超概算、概算超过可行性研究报告估算。

2、擅自扩大工程建设规模、盲目提高建设标准及增加建设项目概算投资。

3、建设项目未按规定的建设程序实施。

4、建设项目实施管理难度增大。

以下以某地国有企业建设项目为例：

1、投资概算情况根据***号文《关于某国有企业建设的可行性报告的批复》，该项目建筑面积8000平方米，总投资1840万元，其中前期费用40万元，工程建安费用1440万元，设备更新费用190万元，预备费170万元。具体见下表：

2、项目投资执行情况：

工程于**年*月*日正式开工，新建部分工程已于**年*月通过竣工验收，但部分室内工程根据要求需进行精装修，因此暂未交付。场外道路、绿化等配套工程尚在施工中，具体投资执行情况如下表：



3、预计可能超投资估算情况：

通过上述投资数据可以看出，到目前为止该项目可能出现的超支规模为1460万元（投资执行为根据当前情况进行的估算，并非实际结算数据，最终投资规模应在结算审计完成后的结算数据）：

一、政府投资建设项目超投资概算原因分析:

以点带面，通过上述政府项目投资超概算情况不难分析政府项目为何频超概算的原因：

1、由于政府每年投资项目众多，投资方未考虑资金来源的局限性，盲目扩大投资规模、增加投资项目、擅自提高建设标准（以上述企业为例）：

①不断扩大投资规模：本工程可行性报告中确定的建筑面积为8000平方米，而在项目实施过程中扩大至10000平方米，新增建筑面积约2000平方米。

②增加投资项目： 新建项目实施过程中不断新增项目，如空调外围档、办公楼金属构架等，新增GBD、桥架、电缆铺设、车道雨棚、外墙立面装饰等项目。

③提高建设标准：此项超投资概算尤为严重，新建办公楼将水磨石地面变更为花岗岩地面、地面墙面变更为地砖地面墙面、提升卫生间档次等，大大超出投资估算范围。

2、建设项目未按规定的建设程序实施：

①项目投资概算指标采用不合理，可行性报告中确定每平米的造价为1800元，这样的指标远远低于建设工程的正常概算指标，可行性报告的投资概算未经有资质部门的科学编制，也没有经相关专业单位进行评审，同时又缺少设计概算阶段，所以造成估算与实际建设投入相差较大。

事实上项目投资概算编制的科学合理是投资控制的重要前提，是项目立项顺利通过的重要依据，但在该项目的建设程序中这项工作未做细致，项目前期准备工作并不充分，不重视立项前的可行性研究，对项目的规划和建设标准缺乏前瞻性，投资估算指标采用不合理，造成投资执行可能出现重大差异。

②未能合理安排项目实施程序：

由于前期工作深度不够，实地勘测不细，主要体现在未能将项目按类型内容分开实施，为了审批方便，突出某项易获批的项目内容，反将投资重点新建资金压缩，致使未能合理安排项目施工顺序，造成设计、招标时间仓促，施工进场后又过度强调工程施工进度，要求增加项目、增补资金，工程严重超概算，导致投资规模失控。

③设计未完成就采用费率招标，失去预算控制：

由于上述项目的实施程序仓促，导致建设项目在设计未完成的前提下，为了赶时间，采用费率招标模式，没能根据设计图纸编制建设单位期望的标底造价作为投资控制依据，费率招标模式不适合对投资规模有严格控制的国有资金项目，在未有明确的设计方案的前提下，预算控制也贯彻，投资控制变为空谈，中标合同价形同虚设。

④“三边”工程导致成本无法控制：

建设实施未按照建设程序实施，最典型的表现是边勘察、边设计、边施工“三边工程”，在实施工过程中没有预见的实际情况不断出现，导致土质、边坡稳定、基础、外立面方案、装饰标准等投资不断提高，建设成本无法控制。

3、项目管理与整个项目实施相脱节，项目管理贯穿于项目建设的全过程，由于上述多种超投资估算问题并存，因此项目实施管理难度增大，这也是造成投资概算的间接原因：

①项目招投标工作不充分：

因设计未完成及进行施工招标，招投标文件及合同对施工单位的约束性大大降低，很多新增项目均无法参照投标文件予以控制，项目管理中常常出现杯施工单位挚肘的情况，导致工程造价有所增加。

②合同范围界定不明确，对总包单位的造价约束力差：

由于费率招标的合同中只明确费率，对是施工范围界定不完整全面，合同中未约定明确，导致施工单位高报造价且不愿优惠，最后只能实施分包，项目管理中对常常给施工单位牵着鼻子走。

③设计方案考虑不充分，导致较大设计变更，主要表现为装饰标准提高：

建设单位和设计人员在项目设计时未充分考虑使用要求确定合理的设计方案，而是在施工过程中不断提出新的要求和变更，造成工程成本提高。如上述企业建设中将水磨石地面变更为花岗岩地面约增加造价、地面墙面变更为地砖地面墙面约增加造价、提升卫生间档次约增加造价等。

④重大的建设方案调整及装饰建材品牌的确定未经讨论、评审：

重大建设方案及设计变更、装饰材料品牌的确定采用形式都是主管部门批准、代建单位实施，此过程缺少投资控制过程，未经讨论和评审，不计算经济帐、且投资控制责任主体不明确，也未征求跟踪审计及财政监管等各方意见，只要求跟踪审计单位只能被动的对确认品牌的单价予以审核，失去了不同品牌的性价比的对比。

⑤?投资方不断地变更建设方案，不断新增建设内容导致代建单位无法控制投资规模，代建单位投资控制缺位：

在项目实施过程中由于新增项目和变更的不断增加，代建单位仅是不断的按照建设及投资方的项目增加要求和设计变更指令而进行项目实施，没有提出概算控制的意见和要求，造成代建方在投资控制中的缺位。

4、其他原因：由于在立项过程中项目范围把控不严，且没有明确规定具体的工作内容，导致在施工过程中出现严重的“搭车”现象，原本因属于项目日常维护项目与工程建设项目混为一潭，另外投资单位擅自邀请施工单位，出现分包现象并将该建设项目纳入相应工程，由财政支付相应金额，这些维修资金挤占工程建设投资资金，导致项目超投资概算。

二、防治政府投资建设项目超投资的意见和建议：

1、加强项目审批与评审：

注重可行性研究，在可行性报告研究阶段准确编制工程估算，组织有关部门和有资质的专业机构对项目进行评审，科学合理确定建设项目的投资规模。

2、加强资金来源的审核：

资金来源的多少决定投资项目的规模，量入为出，以收列支，合理运用可以运用建设资金，严格控制任意扩大投资规模。

3、坚持项目建设应按建设程序实施，防止“三边工程”。

必须严格按建设程序进行项目建设，禁止“三边工程”的出现。

4、加强对投资方在项目实施过程中审批事项的监管：

在国有资金项目建设过程中，相关部门必须加强对工程建设过程中审批事项的监管，规范国有资金使用，避免投资部门和资产使用部门不考虑资金来源的有限性盲目扩大建设规模。

5、规范和完善代建制度、加强代建方投资控制职能：

目前政府投资项目多为代建制，在当前普遍形式下，代建单位偏重于对建设项目的进度和质量控制，而不注重投资控制，对代建单位也没有投资控制考核指标。建议相关部门认真研究和完善代建制度，研究如何将国有项目建设投资控制融入代建责任中，形成一种科学完善的代建模式，投资控制若缺乏具体执行的代建单位的参与、缺乏对代建单位投资控制效果的考核和奖惩，只单纯靠外围的控制和监管是难以达到最有效的投资控制效果的。

三、结束语 ：

随着经济的快速发展，政府工程将处在高速发展时期，如何管好、用好来之不易的建设资金，如何有效控制工程造价，减少损失浪费，谋求最大投资效益，对纳税人负责，这些都是值得深思的问题。事实上，要使政府投资项目健康发展，需要各个部门乃至整个社会的共同努力，不断改进管理方法、不断完善管理制度、不断提高管理水平，减少内耗，将政府资金用好用实。